Dal Pnrr una riforma strategica per le persone anziane e le famiglie italiane
L’ultimo Consiglio dei Ministri della legislatura uscente ha approvato lo Schema di Legge Delega in materia di politiche in favore delle persone anziane, una delle riforme previste dal PNRR alla Missione M5C2 dedicata alle politiche sociali e sociosanitarie.
Si tratta dell’esito positivo di un lungo e intenso lavoro che ha coinvolto sia la cosiddetta ‘Commissione Turco’ attivata in relazione alla Missione M5C2 dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (MLPS), che la cosiddetta ‘Commissione Paglia’ attivata in piena pandemia Covid dal Ministero della Salute e poi migrata presso la Presidenza del Consiglio. Occorre aggiungere che un importante contributo ai lavori è stato apportato anche dall’esterno, dalla cosiddetta ‘società civile’ così assiduamente evocata soprattutto nei periodi di crisi. Nello specifico si tratta principalmente delle organizzazioni raggruppate intorno al ‘Patto per un Nuovo Welfare sulla Non Autosufficienza’ che vede la partecipazione di associazioni di tutela, enti del terzo settore, centrali di cooperative sociali, e coinvolge anche molti esperti e studiosi della materia.
Lo Schema di Legge Delega contiene tre materie distinte che nel loro insieme costituiscono l’asse portante unitario di una politica evolutiva in materia.
Invecchiamento attivo, promozione dell’inclusione sociale e prevenzione della fragilità.
Assistenza sociale, sanitaria e sociosanitaria per le persone anziane non autosufficienti.
Politiche per la sostenibilità economica e la flessibilità dei servizi di cura e assistenza a lungo termine.
La delega è centrata su tre aree di interventi: invecchiamento attivo e promozione dell’autonomia; solidarietà e coesione tra le generazioni; prevenzione della fragilità.
Tra gli interventi principali: promozione della salute e della cultura della prevenzione lungo tutto il corso della vita; contrasto all’isolamento; facilitazione dell’autonomia e della mobilità; rigenerazione urbana e riuso del patrimonio per nuove forme di domiciliarità e di coabitazione solidale; azioni abilitanti all’uso di nuove tecnologie; esperienze di solidarietà intergenerazionali.
Il percorso di valutazione multidimensionale delle capacità e dei bisogni di natura sociale, sanitaria e sociosanitaria è da effettuarsi nell’ambito dei PUA da parte di equipe multidisciplinare; in connessione con l’individuazione dei fabbisogni di assistenza della persona.
Si tratta della delega più corposa e centrale che propone un vero e proprio sistema nazionale dedicato alle persone anziane non autosufficienti denominato SNAA, a cui è assegnato il compito di procedere alla programmazione integrata, alla valutazione e al monitoraggio degli interventi e dei servizi statali e territoriali.
Il sistema SNAA è articolato su tre livelli:
Il CIPA è oggetto di uno specifico articolo che istituisce il Comitato presso la Presidenza del Consiglio con il compito di promuovere il coordinamento e la programmazione integrata delle politiche nazionali in favore delle persone anziane. Il CIPA elabora i piani triennali di settore; armonizza i livelli essenziali delle prestazioni (LEPs) rivolti alle persone anziane non autosufficienti, e i relativi obiettivi di servizio, con i livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA); promuove l’integrazione dei sistemi informativi di tutti i soggetti competenti.
Attorno alla struttura multilivello del Sistema SNAA e alla sua direzione integrata del CIPA, lo schema di legge delega individua lo svolgimento di alcune funzioni di particolare rilievo.
Classificazione e Valutazione. Classificazione anche in relazione all’ICFD; semplificazione dell’accesso presso i PUA collocati nelle Case di Comunità; riunificazione dei procedimenti in capo a un solo soggetto.
Monitoraggio LEPs e Sviluppo ATS. sistema di monitoraggio dell’erogazione dei LEPS con criteri e indicatori specifici; sviluppo degli Ambiti Territoriali Sociali (ATS) come sede operativa dei servizi sociali e integrazione funzionale con il Distretto sanitario; coordinamento degli interventi e dei servizi sociali, sanitari e sociosanitari; budget di cura e assistenza per l’attuazione dei PAI.
Sviluppo Servizi. Unitarietà dei servizi domiciliari erogati dalle ASL e dai comuni, con razionalizzazione dell’offerta e modulazione per intensità. Interventi complementari ai servizi semiresidenziali; adeguamento dei livelli di intensità assistenziale residenziale, con rimodulazione della dotazione di personale, con revisione dei criteri minimi di autorizzazione e di accreditamento.
Persone anziane con pregresse condizioni di disabilità. Diritto ai servizi specifici in essere per la pregressa condizione di disabilità, con espresso divieto di dimissione a seguito dell’ingresso nell’età anziana; diritto di accesso agli interventi per le persone anziane non autosufficienti, in coerenza con il PAI, senza necessità di un nuovo percorso.
Anche la terza delega è articolata in tre aree di intervento: l’introduzione di una prestazione universale; formazione del personale; sostegno ai caregiver familiari.
Prestazione universale. Introduzione di una prestazione universale graduata secondo lo specifico bisogno assistenziale, erogabile sia nella forma del trasferimento monetario che nella forma di servizi alla persona. La prestazione è attivabile solo attraverso l’espressa scelta esercitata dalla singola persona che ne avrebbero diritto, in questo caso sostituisce l’indennità di accompagnamento. Si tratta di una misura sperimentale e progressiva, per cui sarà istituito un apposito ‘Fondo per la prestazione universale per gli anziani non autosufficienti’ presso il MLPS. È previsto il riordino delle agevolazioni contributive per il lavoro di cura prestato al domicilio.
Formazione del personale. Percorsi formativi per le attività professionali prestate nella cura e nell’assistenza alle persone anziane non autosufficienti. Identificazione dei fabbisogni regionali per assistenti sociali e pedagogisti.
Caregiver familiari. Valutazione delle condizioni del caregiver familiare e dei suoi bisogni di supporto. Ridefinizione delle tutele previdenziali e assicurative, e strumenti per il reinserimento nel mercato del lavoro. Sostegno per il completamento di percorsi di studio e formazione, o per l’esercizio delle responsabilità genitoriali. Audizione delle rappresentanze dei caregiver familiari nell’ambito della programmazione sociale, sociosanitaria e sanitaria a livello nazionale, regionale e locale.
Lo Schema di Legge Delega propone una evoluzione imponente della governance istituzionale in materia, così come degli strumenti di programmazione e di monitoraggio. Il Sistema SNAA coinvolge le strutture competenti e le fa interagire tra loro seguendo l’articolazione verticale dei poteri tra Stato, Regioni e Comuni. Si tratta di un sistema basato sulla ricomposizione delle diverse competenze necessarie per rispondere ai complessi bisogni di salute e di assistenza della non autosufficienza.
Una ricomposizione che avviene dapprima al centro del sistema con il CIPA, costituito presso la Presidenza del Consiglio, che coordina in modo stabile le azioni di ben sei Ministeri. La seconda tappa della ricomposizione coinvolge le competenze degli assessorati regionali coinvolti, i comuni, e i distretti sanitari di ciascuna regione. La terza tappa coinvolge il livello locale con l’integrazione funzionale tra gli ambiti territoriali sociali e i distretti sanitari, il luogo in cui si svolgono i servizi.
Incardinate su questa grande colonna vertebrale nazionale del Sistema SNAA, si prevedono delle profonde azioni di coordinamento, semplificazione, riunificazione, qualificazione che interessano sia l’area dei servizi di assistenza, che l’area della prevenzione e dell’invecchiamento attivo. Viene così individuata una strada per generare l’evoluzione di sistema attraverso una forte azione istituzionale, programmatoria, organizzativa e operativa di tipo multilaterale e circolare, invece che monologica e gerarchica.
Infine l’introduzione graduale di una nuova misura universale, che potenzialmente potrebbe sostituire l’indennità di accompagnamento riqualificandola sull’intensità del bisogno assistenziale, apre un campo avanzato di innovazione e sorregge alla base l’intero impianto. In questo modo lo Schema di Legge Delega riesce a mettere insieme e correlare tra loro i contenuti di tre ‘materie’ distinte: le prestazioni assistenziali statali, i servizi sanitari, i servizi sociali.
Proprio questo è il primo significato generale da evidenziare: si tratta della proposta di una evoluzione profonda del sistema basata sulla natura e sulla complessità dei bisogni a cui occorre rispondere, non sulle singole esigenze delle strutture attualmente impegnate in modo slegato.
L’integrazione è la chiave che permette la ricomposizione delle diverse competenze necessarie a fondare questo passaggio così impegnativo. L’integrazione istituzionale lungo il nuovo sistema di governance istituzionale multilivello; l’integrazione tra i diversi strumenti di programmazione, l’integrazione tra i diversi processi multiprofessionali, l’integrazione tra i diversi assetti organizzativi, l’integrazione tra i diversi servizi e interventi offerti finora con una logica divisionale.
Se è lo spettro largo dell’integrazione a generare l’evoluzione dei sistemi e dei servizi, il simbolo più alto di questa tensione trasformativa risiede nel rapporto tra LEA e LEPS. Dal punto di vista della composizione di politiche pubbliche complesse, il legame costituzionale tra servizi offerti e diritti individuali alla salute e all’assistenza rappresenta la stella polare che ne garantisce insieme esigibilità e appropriatezza. Questa missione è affidata al CIPA e alle programmazioni multilivello, e rappresenta l’altro elemento fondante da mettere in evidenza.
I principi generali espressi nell’articolo 2 dello Schema rendono evidente la visione unitaria delle tre deleghe specifiche richieste nel testo successivo, e hanno lo scopo di aprire lo spazio a una politica di settore unitaria ed evolutiva dell’esistente. Forse nell’articolato non è ancora sufficientemente sviluppato il rapporto strutturato con un’altra delle riforme PNRR, quella riferita alla riorganizzazione della sanità territoriale e recata dal DM 77/2022. Probabilmente questo campo sarà sviluppato dai decreti legislativi conseguenti all’eventuale approvazione delle deleghe da parte del nuovo Parlamento appena insediato.
Si tratta dunque di una proposta che agisce sia sul sistema che sulle leve operative per costruire nuove politiche integrate per i bisogni e i diritti delle persone e delle famiglie. Un altro tassello che si aggiunge all’opera complessiva di riforma, riorganizzazione ed evoluzione tratteggiata dal PNRR nelle materie sanitarie e sociali. Una potenziale riforma strategica dunque, che ora andrà seguita nell’iter parlamentare delle deleghe e poi negli eventuali decreti legislativi conseguenti.